פסק-דין בתיק עת"מ 1046/04

א.        רקע עובדתי

1.         העותרת הינה הבעלים של חלקה 25 בגוש 8023, המצויה בתחום השיפוט של המועצה המקומית אבן-יהודה. העתירה הוגשה כנגד החלטת הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה - מחוז מרכז (להלן: " הוועדה המחוזית") מיום 11.6.03 לדחות את הפקדת תוכנית מתאר הצ/1-1 /256 (שינוי לתוכנית מתאר הצ/122), שנועדה לאפשר לעותרת להקים תחנת דלק על חלקה מהחלקה שבבעלותה (להלן: " התוכנית המוצעת"). בתוכנית מוצע כי התחנה תוקם על כביש 553, בקטע הדרך שבין צומת דרור לצומת תל-יצחק, כ- 210 מ' מזרחית לצומת תל-יצחק.

העותרת מבקשת לבטל את ההחלטה הנ"ל, ולחלופין לבטל את החלטת המשיב 2, שוקי אמרני (להלן: " יו"ר הוועדה המחוזית"), שדחה ביום 5.8.03 את בקשת העותרת להגיש ערר בפני המועצה הארצית לתכנון ולבניה (להלן: " המועצה הארצית").

2.         כביש 553 הוא דרך אזורית במרחב תכנון מקומי "חוף השרון" ו"שרונים". זו דרך בין-עירונית המחברת בין דרך מס' 2 (הכביש המהיר לחיפה) לבין דרך מס' 4 (הכביש הישן לחיפה). תחנת הדלק המוצעת נמצאת במרחב תכנון "שרונים". על השטח חלה תוכנית מתאר מקומית הצ/122, לפיה השטח הוא שטח חקלאי. כך גם נקבע בתוכנית המתאר המחוזית תמ"מ 3/21: "השטח הוא חקלאי/נוף כפרי פתוח". חלק מן השטח של העותרת נכלל בתחום ההכרזה שפורסמה על-פי סעיפים 77-78 לחוק התכנון והבניה, ומיועד להרחבת כביש 553 במסגרת תוכנית מח/212, שפורסמה ברשומות ביום 5.11.02. אך המצהיר מטעם המשיבים, מוחמד נאטור, העיד כי ההגבלות שפורסמו לפי סעיפים 77-78 לחוק פקעו, כיוון שמע"צ לא ביקשה להאריכן (עמ' 6). לפי התכנון, אמור תוואי הכביש להמשיך ברצף ברוחב של 50 מ', והוא יחבר את מחלף דרור עם הכביש העוקף את אזור התעשיה של מושב בית-יהושע.

3.         התוכנית להקמת תחנת דלק על שטחה של העותרת הוגשה כבר פעמים לפני הגשת התוכנית נשוא עתירה זו. ביום 28.5.98 קבעה ועדת המשנה של הועדה המחוזית לתחנות תדלוק כי רצוי לדון בתוכנית המוצעת לאחר החלטת הועדה המחוזית להפקיד את התוכנית לדרך 553 (תוכנית מח/123). לפני קבלת החלטה זו, הוכנה חוות דעת של יועצת התנועה של הועדה המחוזית, המהנדסת אירית מרון. זו קבעה בחוות דעתה מיום 13.5.98 כי עד להרחבת דרך 553 לכביש דו-מסלולי, אין לאשר את הקמת התחנה, משום שיווצר מצב בו קיימות שתי תחנות משני צדי הכביש, במרחק קטן האחת מהשניה, ומצב זה מסוכן כל עוד הכביש הוא חד-מסלולי (נספח ח' לתשובת המשיבים).

4.         לאחר מכן הוגשה התוכנית המוצעת ונדחתה ביום 1.12.99 בועדה המחוזית, בין היתר לאור חוות דעתה של המהנדסת מרון (החלטת הועדה צורפה כנספח ט' לתשובת המשיבים). לפני דחיית התוכנית בוועדה המחוזית, היא נדונה בפני ועדת ההיגוי המשותפת למע"צ, משרד התחבורה ומשטרת ישראל, שהמליצה לשלול אותה. הטעם לכך היה שהמרחק בין הכניסה לתחנה לבין צומת תל-יצחק הסמוך איננו תואם את הנחיות מע"צ ומשרד התחבורה בדבר התחברות תחנות תדלוק לדרכים בין-עירוניות, לפיהן נדרש מרחק מינימלי של 600 מ' מהצומת (החלטת ועדת ההיגוי צורפה כנספח ה' לכתב התשובה, והנחיות מע"צ כנספח ו').

הנחיות מע"צ ומשרד התחבורה נקבעו בהתאם לסעיף 9.10 לתמ"א/18, שינוי מס' 2 מיום  11.12.96, ואושרו על-ידי המועצה הארצית לתכנון ולבניה בישיבתה מיום 7.9.99 (נספח ו' לתשובת המשיבים - להלן: " הנחיות מע"צ"). תמ"א/18 היא תוכנית מתאר ארצית המסדירה תכנון והקמה תחנות דלק. סעיף 9.10 לתמ"א/18 קובע כי לאחר שהמועצה הארצית לתכנון ולבניה תאשר את ההנחיות שקבע המפקח על התעבורה בשיתוף עם מע"צ - "לא תאושר תוכנית לתחנת תדלוק ולא ינתן היתר בניה אלא בהתאם לאותן הנחיות". כפי שעולה מנוסח ההנחיות, הן נועדו להבטיח כי ילקחו בחשבון שיקולי בטיחות וצרכי תעבורה. כך מציינות ההנחיות כי המרחק שנקבע לתחנת תדלוק מהצומת הקרובה אמור לאפשר האצה ביציאה מתחנת הדלק, על מנת שהנהג היוצא מהתחנה יוכל להשתלב בכביש מבלי להפריע לתנועה הזורמת. כמו כן נועד המרחק המינימלי להביא בחשבון את הצורך של נהג היוצא מתחנת הדלק להשתלב בכביש, ולפנות שמאלה בצומת הבאה. צורך זה מהווה את הבעיה הבטיחותית בתחנה המוצעת, כפי שיבואר להלן.

5.         העותרת הגישה שלוש עתירות בעקבות החלטת הועדה המחוזית מיום 1.12.99 לדחות את תוכניתה המוצעת. עתירות אלו הסתיימו בהסכם פשרה ביום 21.10.02 בעת"מ 1083/00 (נספח ה' לעתירה). לפי הסכם הפשרה בוטלה החלטת הועדה המחוזית מיום 1.12.99, והוסכם כי הועדה המחוזית תבחן מחדש את התוכנית המוצעת, לאחר עידכונה, לאור המצב התכנוני והמשפטי שיהיה קיים לאחר אישורה הסופי של תוכנית המתאר לדרך 553 (תוכנית מח/123 ותוכנית         מח/122).

6.         בעקבות הסכם הפשרה הגישה העותרת לועדה המחוזית ביום 30.12.02 תוכנית נוספת לאישור. הועדה המחוזית פנתה ליועץ תחבורה של לשכת התכנון המחוזית, מר רן שמל. בחוות דעתו קבע מר שמל כי קיימת בעיה בטיחותית ביציאה מתחנת הדלק המתוכננת, וכי מיקומה יפגע בנוחות הנסיעה בכביש וברמת השירות (נספח י"א לתשובת המשיבים).

עוד קבע מר שמל כי התוכנית המוצעת איננה תואמת את הנחיות מע"צ בדבר התחברות תחנות דלק לדרכים בין-עירוניות, שאושרו על ידי המועצה הארצית כחלק מתמ"א/18,  משום שהכניסה לתחנה המוצעת נמצאת במרחק של 210 מ' בלבד מצומת תל-יצחק, בעוד שעל-פי ההנחיות המרחק המינימלי צריך להיות 600 מ'. לנוכח נימוק זה ניתן רק לתהות מדוע הסכימה הועדה המחוזית בהסכם הפשרה לשוב ולדון בתוכנית המוצעת, כאשר היה ברור שהמרחק של התחנה המוצעת מהצומת לא ישתנה.

כמו כן קבע מר שמל בחוות דעתו כי הבעיה הבטיחות שמציבה התוכנית המוצעת איננה קשורה כל-כך לכניסה לתחנה, אלא ליציאה ממנה. רכב שיצא מהתחנה בדרכו מזרחה לישוב אבן-יהודה, יאלץ לחצות שני נתיבי נסיעה בדרך 553 טרם כניסתו לנתיב ההאטה בפניה שמאלה לישוב. חציית נתיבים אלו תיעשה במהירות קטנה ממהירות הנסיעה של הרכבים החולפים בכביש, שכן המעבר מנתיב ההאצה ביציאה מהתחנה לנתיב האטה הפונה שמאלה לאבן-יהודה הוא מיידי. דבר זה פוגע בנוסעים בכביש 553, שהוא ציר רוחב חשוב, לא רק בהיבט הבטיחותי, כי אם גם בהיבט של נוחות הנסיעה, בשל הפרעה שתיווצר בכביש.

7.         ביום 11.6.03 התקיים דיון בועדת המליאה של הועדה המחוזית, והוחלט לדחות את התוכנית המוצעת (נספח א' לתשובת המשיבים). כנגד החלטה זו הוגשה העתירה בתיק זה. בהחלטתה קבעה הועדה המחוזית, לאחר ששמעה את הסברי יוזמי התוכנית, כי יש לדחות את התוכנית מן הטעמים הבאים:

א.         התוכנית המוצעת סותרת את הוראות תמ"א/18, ואת הנחיות מע"צ בענין התחברות תחנות תדלוק לדרכים בין-עירוניות, בשל קרבתה לצומת (פחות מ- 600 מ').

ב.         התוכנית המוצעת סותרת את הוראות סעיף 6(ב)(3) לתמ"א/18, שכן מבוקש בה שטח בניה בהיקף של 750 מ"ר, אף שתמ"א/18 מאפשרת לבנות רק 120 מ"ר בתחנה מן הסוג הנדון.

ג.          התוכנית המוצעת יוצרת בעיה בטיחותית, ופוגעת ברמת השירות ובנוחות הנסיעה בדרך 553, כעולה מחוות דעתו הנ"ל של יועץ התחבורה מר שמל.

ד.         כביש 553 מיועד להרחבה עד לרוחב של 50 מ' על-פי תוכנית מח/123א'. כל עוד לא נקבע מיקומו הסופי של תוואי הכביש במתכונתו המורחבת - אישור תחנת הדלק המוצעת עלול לפגוע בהתוויה המיטבית לכביש ובאפשרויות פיתוחו.

8.         בקשת העותרת שהופנתה למשיב 2 להתיר לה לערור למועצה הארצית לתכנון ולבניה על החלטת הועדה המחוזית, נדחתה ביום 5.8.03, לאחר עיון בבקשה ובחוות הדעת שצורפה לה, ולאור יעוץ משפטי ותחבורתי שקיבל המשיב 2 (נספחים ז'-ח' לעתירה). הנימוק לדחיית הבקשה היה שאין בהחלטה ענין לציבור הרחב, שכן התוכנית הינה בעלת השלכה מקומית, וגם אין היא עקרונית או חדשנית באופן המצדיק רשות לערור לפי סעיף 110 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן: " חוק התכנון והבניה"). יו"ר הועדה המחוזית אף מציין כי החלטת הועדה מבוססת על הנחיות שהתקבלו לפי תמ"א/18, ואשר אושרו במועצה הארצית.

9.         בצעד יוצא דופן התיר בית המשפט (כב' השופטת ה' גרסטל) לב"כ העותרת לחקור בחקירה נגדית את המצהיר מטעם המשיבים, מר מוחמד נאטור (להלן: " נאטור"), המשמש כראש ענף בודק תוכניות בועדה המחוזית מחוז מרכז. העד אכן נחקר חקירה לא קצרה בידי ב"כ העותרת (עמ' 1-7), אך בסופו של דבר לא נמצא בסיכומי העותרת איזכור כלשהו לחקירה זו. התרשמתי כי עדותו של נאטור היתה מקצועית והוגנת, ויש בה כדי לתמוך בעמדת הועדה המחוזית.

נאטור הסביר כי סמוך לתחנה המוצעת על-ידי העותרת ישנן שלוש תחנות דלק קיימות (עמ' 5). מאז שנדחתה התוכנית הראשונה שהגישה העותרת בשנת 1999 חלו שינויים בתפיסה התכנונית. כביש 553 הפך לכביש דו-מסלולי לכל כיוון, וזאת במסגרת תמ"מ 3/21 שאושרה בנובמבר 2003. שינוי נוסף שחל מאז הוא הקמת כניסה דרומית ליישוב אבן יהודה. כניסה זו - היא שיוצרת את עיקר הבעיה הבטיחותית הנוגעת לתחנת הדלק המוצעת. נאטור ציין בעדותו כי תכנון הכביש טרם הסתיים, וייתכן שיוסף מסלול שלישי לכל כיוון, כאשר הכביש יורחב ל-50 מ'. קיימות תוכניות שאם תאושרנה סופית - תוואי הכביש יהיה סופי, ועדיין יתכנו שינויים בתוואי הכביש (עמ' 5-6).

נאטור אישר כי התוכנית הראשונה נדחתה משום שהועדה לא שוכנעה בהגיון התכנוני העומד מאחורי קביעת מיקום התחנה (נספח ט' לכתב התשובה), וכי לא צויינו בהחלטה נימוקים של בטיחות וסתירה להוראות תמ"א/18 והנחיות מע"צ. הוא הסביר כי כיום מתקבלות החלטות מנומקות יותר מאשר פעם (אכן ההחלטה הדוחה את התוכנית הראשונה כללה נימוק בן שורה אחת).